拓展多元共治路径 环境公益诉讼逐步走出困局

随着经济社会的快速发展，产业结构、能源结构不合理的矛盾加深，环境污染问题突出，环境保护形势严峻，公众维护自身权益、参与环境保护的意识日益增强。但公众对环境保护的知情权、参与权、表达权、监督权却没有得到有效落实。
2014年新修订的环境保护法就“信息公开和公众参与”作专章规定，充分表明环境保护公众参与的重要地位和作用。
全国人大常委会于2014年4月24日通过了“*zui严格”的环保法修订案。与此同时，备受关注的环保公益诉讼主体也在有限放开，“依法在设区的市级以上人民*民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼”。专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。有环境法学专家表示，接下来zui关键的，就在于法院如何“接招”了。而在实践层面，包括中华环保联合会在内的社会组织，面临立案难等的现实问题。舆论期待，修改的环保法能为艰难前行环境公益诉讼，提供新的动力。
在环保法修订中，备受社会关注的环保公益诉讼主体资格，也经历几次调整修。
2012年8月，一审时，“公益诉讼”未列入。2013年6月，二审稿规定，“公益诉讼主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。
2013年10月，三审稿限定为：依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织。
2014年4月，四审稿扩大到“设区的市级以上*民政部门登记的相关社会组织”。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，公益诉讼主体资格的放开，是这次环保法修订中zui大的亮点之一。
早在2010年11月，贵州省贵阳市公众环境教育中心与中华环保联合会作为原告，向清镇市环保法庭对定扒造纸厂提起诉讼，请求法院判决造纸厂立即停止对南明河的污染侵害。这起公益诉讼，是全国*由环保组织提起并胜诉的环境公益诉讼。诉讼的结果是，定扒造纸厂及其周边的造纸厂停止排污，一些造纸厂关闭或开始修建污水处理系统。
长期以来，案件受理范围具有局限性被认为是生态环境司法保护的问题之一，由于法律未明确原告主体资格，导致大多数涉及生态环境司法保护的案件无法得到受理、立案。与此同时，鉴定难、周期长、地方保护主义等，也成为生态环境司法中亟待解决的问题。然而，从近年来出现的一些环境诉讼来看，这些问题正逐渐得到解决。
2012年新修订的民事诉讼法第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。
即将于2015年1月1日实施的新环境保护法第五十八条规定了环境民事公益诉讼的主体资格，即依法在设区的市级以上人民*民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。同时，zui高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》对上述已有规定作了细化的司法解释，其中，对民事诉讼法第五十五条中规定的“有关组织”界定为依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织；对新环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”界定为，社会组织成立五年以上，章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的。社会组织提起的诉讼涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性；对新环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”界定为，社会组织在提起诉讼前五年内未因违反法律、行政法规受到行政、刑事处罚。
在加强环境司法的探索中，环境公益诉讼一直扮演着先锋角色，不断推动环境司法进步。而环境公益诉讼制度能够不断推进，并在实践中取得积极效果，来自环境法治两个迫切需要：一是需要强化环境司法；二是需要扩大环保公众参与，包括来自民间的参与和有关部门的参与。
发达国家的环境公益诉讼建立在较为完善的环境司法基础上，因此环境公益诉讼规则以赋予原告起诉资格为主。而我国建立环境公益诉讼制度，建立在民事和行政环境诉讼不发达的基础上，需要完善一系列配套规则。正是在环境公益诉讼实践需要的推动下，我国环境损害赔偿的有关损害鉴定评估、举证责任规则等逐步完善。zui高人民法院关于民事环境公益诉讼的司法解释，也涵盖了多方面内容。
国外的环境公益诉讼建立在较为规范的法治秩序基础上，主要任务是用诉讼手段解决具体法律条款的实施问题。而我国的环境公益诉讼，需要改变企业及社会公众环境守法意识薄弱、环境违法行为较为普遍的现实。因此，公益诉讼需要具有威慑性的手段，如严格的具有惩罚性的环境损害赔偿。江苏省泰州市曾判决污染企业支付1.6亿余元，以赔偿环境修复费用。现阶段，急需涌现更多这样的环境公益诉讼案件，来说服企业守法。
国外的环境公益诉讼以环保组织起诉为主，基本没有国家机关参与。究其原因，一方面是国家机关被赋予了环境司法权，如环保部门可以将违法案件移交司法部门（相当于我国检察机关）起诉；另一方面是环保组织较为发达，具有在法庭上抗衡大型企业乃至国家的实力。至于我国，环保组织力量还较为薄弱，短期内难以独立提起有影响的环境公益诉讼。因此，需要授权有影响力的国家机关、社会团体乃至个人，积极参与环境公益诉讼。